2021年南海形勢能止“亂”回“穩”嗎
原創 吳士存
來源：世界知識 2021.1.4
2020年是南海形勢由“治”向“亂”演變的一年，美國等域外國家及部分南海周邊國家并未因新冠疫情在南海放緩興風作浪的步伐。展望2021年，中美南海博弈的延續性和争端當事國間海上利益争奪的突發性，使得南海局勢由“亂”及“治”的前景不容樂觀。
2020年12月22日，中國交通運輸部南海救助局“南海救113”輪離開三亞救助基地碼頭，啟程前往南沙島礁替換“南海救115”輪開展常态化值守工作。
極不平靜的2020年
受域内外因素交織作用影響，2020年南海形勢在總體維持可控的同時，逐步由“趨穩向好”向“動蕩不安”轉變，雖總體仍然可控，但局部失控的可能性增大。特朗普政府重拾冷戰思維，鎖定大國競争戰略，将南海問題作為全面遏制中國崛起、特别是海上力量發展的重要抓手，從國務卿蓬佩奧7月13日發表南海政策聲明到8月将24家“幫助中國軍方在南海修建人工島”的中國企業列入制裁名單，美國祭出不少“大招”。
大體來說，2020年的南海形勢特點可概括為四個方面：
第一，美國挑頭、其他域外國家競相參與的南海“軍事化”愈演愈烈，域外國家的軍事行動呈現“手段多樣化、範圍擴大化、行動多邊化”特征。美國沒有放緩以軍事手段維護其在西太平洋地區霸主地位的節奏，反而通過艦艇航行、軍機飛行和飛越、演練和演習、“航行自由行動”等方式，在南海繼續上演針對中國的“肌肉秀”。據不完全統計，年内美艦八次在中國西沙群島臨近海域、黃岩島及南沙部分島礁臨近海域實施“航行自由行動”，2020年前10個月美軍向南海出動了超過4000架次戰機和80艘次軍艦，且美軍機抵近偵察行動最近距離直達中國大陸海岸線50海裡以内。美軍全年在南海單獨或與其他國家聯合開展軍演超過11次，出動了包括三艘航母在内的主力作戰艦機，其中兩次在南海敏感海域開展“雙航母”演習。美軍還采取租用商業公司飛機、冒用他國民航電子代碼等手段開展針對中國的軍事行動。日本、澳大利亞等域外國家參與美主導的聯合軍演并擴大在本地區的軍事存在已成常态。
第二，南海仲裁案裁決負面效應呈“卷土重來”之勢，新一輪法理鬥争引而待發。過去一年，域内外多國打着“維護和尊重國際法”的旗号，不厭其煩援引南海仲裁裁決，試圖以此否定中國的權利主張，給自身單方面侵權行動披上“合法”外衣。在馬來西亞2019年12月提交南海“200海裡外大陸架劃界案”引發的“外交照會戰”中，越南、馬來西亞、菲律賓、文萊、印尼先後11次向聯合國秘書長提交照會或發表聲明，均以仲裁裁決為主要依據。菲總統杜特爾特迫于國内壓力，在2020年9月聯大第75屆會議一般性辯論上聲稱“裁決已成為國際法的一部分”。美澳英法德等國也利用聯合國發聲，将矛頭對準中國。越南伺機而動，準備就越中南海争端提起新的國際仲裁或司法訴訟，并已聘請美歐律師團隊為對簿公堂磨刀霍霍。
第三，“南海行為準則”(COC）磋商遭遇不可抗力因素和外部幹擾的雙重影響而難以推進。受新冠疫情影響，本應在2020年舉行的“南海行為準則”單一磋商文本二讀延期，本應啟動的三讀也往後順延，某些聲索國利用“準則”達成前的窗口期加速推進與“準則”磋商精神相悖的單邊行動。美國等域外國家介入、幹擾磋商進程的信号越來越清晰。2020年7月，美國務院負責東亞和太平洋事務的助卿戴維•史迪威宣稱，“準則”磋商威脅美在南海利益，不接受中國迫使東盟國家接受不對等内容、借“準則”磋商将自身主張合法化甚至“軍事化”的做法。
第四，美越在南海問題上的互動針對中國的戰略意圖明顯。過去一年裡，美國國務卿蓬佩奧、國家安全顧問奧布萊恩等高官密集訪問越南，美越就越向美開放港口設施、提升越海軍和海警力量、開展信息情報共享和海上協同作戰等領域進行多輪秘密協商。越南則對美國“投桃報李”，其副總理兼外長範平明2020年9月在東盟外長會議上稱：“歡迎美國在南海協助東盟國家，為維護區域和平、為了穩定與發展做出迅速并有建設性的貢獻。”
三國國内政局變化牽動南海形勢
2021年，國際政治和經濟格局将在新冠疫情揮之不去的情況下加速演變，美國及一些南海周邊國家都面臨權力更疊，越南2021年第一季度将産生新的領導集體，杜特爾特任期也接近尾聲，同時“準則”磋商進入最後沖刺階段。諸多變數疊加無疑會對當下及今後數年的南海形勢走向産生深刻而複雜的影響。
首先，即将進入拜登時期的美國南海政策将保持一定慣性。把中國視為戰略競争對手是當下美國的朝野共識，這一定位和判斷短時間内不會因為白宮易主而出現改變。将綜合實力和全球影響力不斷上升的中國定性為其全球霸主地位的主要威脅，是美國挑釁性南海決策和行為的根源。從拜登團隊成員迄今為止的公開言論看，美新一屆政府并不認為與中國全面對抗是實現美國家利益最大化的最優選擇，因此可能朝着“遏制為主、接觸為輔”的方向調整對華政策。具體到南海問題，預計在2022年國會中期選舉之前不會出現大的方向性調整，基本還會保持特朗普時期的主要作法，即以“對抗”和“打壓”為主，其基本脈絡是以“航行自由行動”為主要内容的軍事行動和以國際仲裁裁決為依據向中國施壓的法理訴求。
第二，越南領導層人事更疊即将塵埃落定，越南的南海政策預期更加強勢。越共即将在2021年初召開第十三次全國代表大會。越南的對外政策、包括南海政策有其長期延續的一面，但不同決策者也會存在政策傾向上的差異。面對地區和國際形勢的不斷演變，越南新的領導集體在處理涉南海重大議題或突發事件時可能展現出新的風格。越共總書記、國家主席、政府總理、國會主席“四駕馬車”之間一向保持微妙平衡，加之美日等國在拉攏越南聯手對抗中國方面沒少投入，越南對涉及自身重大利益訴求的問題可能采取更強硬立場。
第三，菲總統大選日益臨近，中菲關系将再次面臨南海問題的考驗。2021年，菲總統選舉即将拉開帷幕。根據菲現行憲法，總統不能連選連任。在此情況下，面對國内親美勢力和反對派掣肘，杜特爾特在對華及南海政策上的立場可能更加搖擺不定。另一方面，包括杜特爾特女兒薩拉•杜特爾特、在南海問題上曆來持強硬立場的前最高法院法官安東尼奧•卡皮奧等人已公開表示将參與角逐總統寶座，結果如何尚難預料。一旦親美、反杜勢力上台，菲南海政策“改弦更張”、大幅倒退恐難避免。
對于2021年南海形勢的幾點基本判斷
随着新年鐘聲的敲響，南海形勢即将進入“複雜多變、險象環生、沖突多發”的階段。
法理和規則領域的博弈将是未來一段時期内影響南海形勢發展演變的兩條新的主線。拜登過去在擔任副總統期間多次聲稱中國應和其他國家一樣遵守國際規則，接受仲裁裁決，當選總統後接受美國媒體專訪時再次強調中國“按國際規則行事”對于美中關系的重要性。由此推測，“規則外交”将成為拜登政府南海政策的重中之重，除動員盟友和夥伴國資源和力量繼續炒作、突出仲裁裁決已是國際法和國際規則一部分的叙事之外，還可能鼓勵和推動越南提起新的國際仲裁，并暗中支持越菲馬等國以裁決為基礎的單邊行動。美還将創新“航行自由行動”的法律設計，以軍事行動“坐實”仲裁裁決。在美國的利誘威逼之下，本就對仲裁裁決念茲在茲的某些聲索國也會按捺不住在法理戰和規則戰中使出新的招數，例如：菲律賓加速推進修憲進程旨在将裁決“入憲”，馬來西亞或明或暗推動大陸架界限委員會審議其南海“外大陸架劃界案”，越南在提起國際仲裁等方面也許會邁出實質性步伐。
域外一些國家追随美國以軍事存在在南海謀求地緣政治利益，将把南海問題國際化推向新階段。維持美國在西太平洋地區的絕對軍事優勢是美國“印太戰略”的核心訴求。拜登執政後，美非但不會減少在南海地區的前沿軍事部署和軍事行動，還将以更為多樣化的手段和新的作戰和訓練樣式試圖鞏固美軍在該地區的霸主地位。除維持常态化、高頻率的南海“航行自由行動”外，通過增加無人潛航器和無人機的運用，常态化部署海岸警衛隊力量和聯合南海沿岸國開展共同執法，将是美保持其軍事優勢的主要手段。緻力于蛻變成政治軍事大國的日本出于以南海—東海聯動掣肘中國在東海行動的考量，對美要求其參與南海“航行自由行動”等聯合軍事行動可能做出積極反應。澳大利亞更是美“印太戰略”的忠實追随者，未來可能繼續以參加聯合軍演等方式配合美軍在南海的行動。英國和法國出于自身戰略利益考量及美背後推動，2021年派遣軍艦進入南海活動幾乎是闆上釘釘之事。
其他聲索國以鞏固和擴大既得利益為導向的挑釁性單邊或聯合行動，将因“準則”磋商窗口期縮短和美國背後慫恿而此起彼伏。依仗美國背後撐腰，加之疫情後經濟複蘇和以南海問題凝聚政治共識的現實需要，越南可能铤而走險，再度推進萬安灘海域及“藍鲸”氣田（越稱“118區塊”）油氣開發項目。同時，一旦中越海上矛盾因争議地區油氣開發等問題再度激化，加之美出于扶植越南作為其南海利益“代理人”的戰略訴求，将力挺越南扮演南海遏華急先鋒角色，在這一特定條件下，越南可能一意孤行，就中越南海争議提起國際仲裁。此外，馬來西亞也可能通過持續推進争議地區油氣鑽探等舉措逐步達到實際控制南康暗沙和北康暗沙海域的目的。
受疫情、外部幹擾和共識缺失等因素疊加影響，“南海行為準則”磋商步履維艱。2021年底将是“準則”磋商“三年願景”的最後期限。自2017年以來，在中國和東盟國家共同努力之下，“準則”磋商先後取得達成框架協議、形成單一磋商文本到提前完成單一磋商文本一讀等早期收獲和積極成果。但某些域外國家的幹預、少數立場強硬的聲索國對延長磋商“窗口期”的剛性需求、仲裁裁決負面影響逐步顯現，以及争端當事國利益分化等因素産生的聚合效應，導緻2021年前完成磋商的前景變得暗淡。拜登政府也可能利用“準則”磋商邁入深水區、中國和部分聲索國之間的分歧和矛盾開始顯現這一有利時機，通過“代理人”幹擾“準則”磋商、遲滞磋商進程，甚至擇機以聯手其他域外國家、發表“官方聲明”或“智庫報告”等新方式直接對“準則”磋商施加影響。
南海不僅是地區國家的共同家園，它承載着沿岸各國人民的安甯與福祉，同時也是包括南海沿岸國在内的整個國際社會建設海洋命運共同體的依托。中國與東盟國家應該摒棄紛争、凝聚共識、聚焦合作，緻力于規則和秩序建設，按照“雙軌思路”确立的方向，共同努力、加快“準則”磋商步伐，并同步推動《南海各方行為宣言》框架下的海上務實合作，為把南海真正建設成和平、友誼、合作之海做出新的貢獻。
（作者為中國南海研究院院長、中國—東南亞南海研究中心理事會主席）
本文刊登在《世界知識》2021年第一期