二、君主立憲制度
光榮革命前一百多年間英國國運的波浪型趨勢顯示：國内政治制度的運行良好與否攸關一國國際地位的強弱。當英國王權與英國議會相互諒解之時，英國便能推行積極有效的對外戰略，而當雙方無法協調相互矛盾之時，英國也很難在國際舞台上有所作為。16世紀下半葉，女王伊麗莎白一世正是憑借英國民衆的普遍擁戴和英國議會的衷心支持才敢于起而對抗西班牙；而英吉利共和國之所以能強盛一時，其重要原因是它本身就與議會渾然一體；至于護國主時期(1653—1660)，克倫威爾幹脆解散了“殘阙議會”，實行不受任何國内政治拘束的獨裁統治，因此也不存在行政權與立法權的對抗。相反的情況是，斯圖亞特王朝和複辟王朝始終無法處理好與議會的關系，緻使其當政時的英國在國際上碌碌無為，直至其王朝統治兩度被推翻。
作為外來者的威廉三世無望取得伊麗莎白一世那樣的擁戴，也無力建立克倫威爾那樣的獨裁，他欣然入主英國的目的全然是為了利用英格蘭的财富和陸海軍力量來對抗法國，作為交換，他願意充分尊重英國國民的政治意願。而英國民衆既然不想恢複到40年前的共和政體，又擔心再次出現克倫威爾那樣的專制君主，便隻有在制度上向國王權力施加有效的約束。在這種雙向意願的組合下，立憲君主制度在英國誕生。1689年頒布的《權利法案》(Bill of Rights)、1694年的《三年集會法案》(Triennial Act)、1701年的《王位繼承法案》(Act of Settlement)等一系列法令極大地約束了英王的實際統治權，保證英國議會的立法、财政、司法等各項權力，從而解決了始終擾亂斯圖亞特王朝時代英國政局穩定的王權與議會對抗之難題。正如有學者總結的那樣，經曆了光榮革命的“英格蘭人成功地馴服了龐然大物型的現代國家，他們沒有摧毀利維坦的巨大能量，相反是使它響應他們的意願，服從他們的法律”。(36)
表面上，光榮革命後英國的立憲制度仍給予英國國王對外宣戰、媾和、簽約等特權，但實際上，對這種特權的限制卻非常嚴格。首先，1701年英國議會頒布的《王位繼承法案》明确規定，當非英國出生的人擔任英國國王時，不經議會同意，英國國王不得進行任何為保衛不屬于英王屬下領地或領土的戰争，且任何外國人不得擔任樞密院大臣或其他政府官職，不得擔任議會議員，(37)這最大限度地降低了英國國王為個人私利随意動用英國資源的可能性。其次是财政限制。1698年，英國議會明确撥給王室每年70萬英鎊的終生款項(即所謂“Civil List”)，同時規定除此之外的其他開支需由議會讨論決定，這促使國王必須充分征求議會的同意才能獲得推行對外政策所需的經費，由此便形成了對外政策領域王權與議會之間的相互制衡，誠如1739年時一位英國貴族在英國議會上院的一段發言中表述的那樣：“諸位都知道，媾和與開戰的權力是由國王掌握的……我們的憲法始終表明，國王在決定和平與戰争時有權利讓議會參與，也有權利不讓議會參與。沒有哪位明智的國王真地會冒險不讓議會參與。”(38)
更為重要的是王權本身的變化。威廉三世和安妮女王固然還有效地掌握着政府決策和運行的大權，但自1714年起，入主英國的漢諾威王朝國王逐漸地把幾乎所有的職權托付給内閣，“王權”的内涵不再是國王本人的權力，而逐漸演變為現代意義的“行政權”。内閣成員作為國王的大臣表面上要聽命于國王，但實際上卻恰恰相反，按英國人傳統的說法，“喬治一世不過是他的大臣的代碼而已”，(39)其繼承人喬治二世(1727—1760)也大緻如此。相繼掌握英國政府決策大權的羅伯特·沃波爾(Robert Walpole)、佩勒姆兄弟(Henry Pelham和Thomas Pelham-Holles)、老皮特、諾斯勳爵(Lord Frederick North)等人大多是英國主要政黨輝格黨或托利黨的領袖，往往作為議會多數黨的領袖出任英國首相。但這種身份并不能保證他們的政策始終得到議會的多數支持，他們必須通過協調黨派利益來推行政策主張。這樣一來，對外政策的決策程序，就由國王與議會之間的商讨演變為議會中各黨派和各利益集團之間的讨論和協調。因此，“議會成為政治集團在其中明确其立場和表述其觀點的機構，也成為政府得以在其中将其政策規劃向國内外聽衆闡述為國家利益以尋求支持的機構”。(40)議會中的黨派利益之争，總是借助“國家利益”的口号，如埃德蒙·伯克在1770年的《當前不滿之原因思考》一書中界定的那樣：黨派“是這樣一群人，他們聯合起來，依據一些他們全都同意的特定原則，通過共同行動來推進國家利益”。(41)
18世紀英國議會下院議員雖然是在極其有限的選舉權範圍内産生，他們還是逐漸把自己定位為人民的代理人，自诩以促進英國國家利益為己任，如著名政治家威廉·皮特聲稱的那樣，是人民派他來幫助國家的。(42)出于這種意識，議會下院議員經常反對内閣和政府政策，這種反對也被英國民衆和輿論稱道，如1770年的一篇報紙文章宣示的那樣：“議會中對政府舉措的反對，就其本身而言從來都非邪惡之事，它對國家來說經常有着創造性的益處。”(43)18世紀英國議會的兩黨制尚不十分成熟，有許多議員不屬于輝格黨或托利黨中的任何一派，因此，首相及其内閣大臣不得不仰仗這些所謂的“獨立派”議員的支持，也因此需要争取普通民衆的支持，因為“雖然其時的選舉制度還算不得民主，但公衆輿論的影響對于議會議員如何投票遠非無關緊要”。(44)
由于議會在決策過程中的巨大影響力，英國決策者保證對外政策得以推行的關鍵就在于獲得議會的支持。為此，他們必須充分考慮到英國整體的國家利益，或至少要讓議會和大部分民衆相信他們的政策合乎國家利益的要求。這并不等于說18世紀的英國對外政策不會出現偏差和失誤，但這套體系的确保證了英國不會推行可能招緻多數國民反對的政策。至于國王的個人要求，在18世紀的英國政治中已無足輕重，即使他們有時的确也能追求自己的某些圖謀，但他們必須首先影響内閣大臣，進而影響議會的意向，才能将個人的利益偷偷融入英國國家利益的旗号之下，正如倫敦的一家主要報紙《箴言報》(Monitor)在1758年曾揭示的那樣：“糟糕的大臣不經請示議會，就以英國利益的虛假幌子同意參與保衛外國領土，然後再尋找方法來保證在議會兩院獲得多數支持。”(45)而在有些時候，國王的意向幹脆會因大臣的反對而無法實現，例如，當1733年法國發動波蘭王位繼承戰争時，英王喬治二世及其德國出生的卡羅琳王後一再敦促首相沃波爾介入大陸政治，沃波爾卻予以堅決拒絕，他對王後稱，“夫人，今年在歐洲有5萬人被殺，而其中沒有一個是英國人。”(46)這個珍惜英國人生命的理由，令國王夫婦難以否決。
議會在英國對外政策決策中所起的巨大作用，反映在有關外交事務的辯論在英國議會辯論中所占的較大比例。據英國學者的最新統計，在1714年以後的最初十多年間，在英國議會上下兩院總共1500次辯論中大約有一半是專門針對對外政策以及與對外政策相關的事務，而且，許多表面上是内部事務的議題，如陸海軍撥款比例、對大陸國家的津貼、1715年叛亂後對天主教徒的懲罰措施等，也是部分地或主要地受到了戰略考慮的驅動。(47)在以後的階段，情況大緻類似。在1732—1750年間，有關對外政策問題的辯論也占到議會辯論次數的一半；隻有1750—1763年間出現了例外，其間對外政策問題的辯論不到議會辯論總次數的1/3，但那是由于議會記錄明顯不完整所緻。(48)
光榮革命不僅導緻了英國政壇決策程序的變化，還導緻一系列涉及面廣泛的法案出台，大大緩解了英國内部社會政治矛盾。尤其在宗教方面，1689年頒布的《容忍法案》(Toleration Act)有着重大意義，該法令重申英國國教的主導地位，但又給予其他非國教信徒(但不包括天主教徒(49))自由信仰的權利，隻要他們不反對國教教會信條。這項法案至少部分實現了宗教寬容的信念，使得占英國民衆很大比例的清教徒等新教教民有了較自由的生存空間，從而大大降低了自16世紀上半葉起一直困擾英國内部團結的教派紛争之危害性，有力提升了英國社會的和諧度。
由于光榮革命建立的宗教和社會政治制度得到英國大多數民衆的認可，他們對保持這種制度有了自覺的熱情，特别是在“詹姆斯二世黨人”(50)複辟活動始終存在且得到外國(主要是法國)支持的情況下，英國民衆對戰争和外交保持高度的關注，對外政策成為英國政治中的優先考慮事項。曆史學家注意到，從17世紀末起，英國人成為一個“政治民族”(political nation)，他們“擁有了”英國的大戰略。“外國消息通常占據英國報紙的頭版，實際上也主導着整個報業……這主要是因為英國民衆執着于遏制路易十四及其‘普世君主’的計劃”；除了荷蘭共和國外，整個歐洲沒有哪個國家的公衆像英國公衆這樣對對外政策和大戰略問題如此感興趣。(51)在路易十四之後情況同樣如此。英國學者的詳盡統計顯示，在1714—1725年間，英國出版的所有小冊子(pamphlets)和書籍中，有關對外政策主題(軍備、殖民地、貿易和通商)的将近10000件，相比之下，涉及憲政和“斯圖亞特複辟”主題的隻有5000件左右；在1726—1763年間，前一類主題的數量基本上都保持在後一類一倍左右的規模。(52)這些數據表明英國民衆對英國争取并保持國際強勢地位的關注程度。而且，這種關注往往傾向于支持國家大戰略，有學者斷言，“從曆史回顧來看，1689—1815年間呈現出一種主流，即社會各階層廣泛贊同國家的對外和貿易戰略；即使在與北美殖民地人發生無利可圖的沖突時期，這種贊同也保持了平衡。”(53)
三、财政汲取能力
一個國家的潛能以其領土人口規模及經濟實力為基礎，同時，使這種潛能得以有效發揮出來的實際手段和具體措施也不可輕視，在許多時候，國家調集政府可支配資金的能力顯得更為直接和有效。如前所述，光榮革命時的英國整體國力不強，遠遜于當時的歐洲霸主法國，但它卻能在對抗法國的鬥争中迅速崛起，其重要原因是其優于其他歐洲國家的财政體系。
1689年到1815年間連綿不斷的戰争對任何歐洲國家的财政來說都是嚴峻的考驗，正常的稅收收入已難以經受這種考驗。法國由于其龐大的人口和經濟規模，國庫收入總額大大高于英國。理查德·邦尼的統計圖表清楚地表明，在1688年以後近一百年中，法國每年的國庫總收入始終比英國多出1/2至1倍以上。(54)但法國在資金籌措方面卻無法與英國匹敵，原因是它尋求資金來源的手段過于單一，除以稅收為主幹的國庫收入之外，法國的其他财政手段頗為笨拙。法國政府籌措戰争經費的另一個主要途徑是從私人銀行舉債，按沃勒斯坦的說法，這是一種“利用貨币貶值……不利于未來稅收的舉債形式”，商業銀行家出售以财政部對未來稅收的預期為基礎的貼現債券，他們“實際上發行了以政府在戰争時期作出的并不可靠的諾言為基礎的信用貨币，這個信用大廈在1709年崩塌了”。(55)路易十四死後，蘇格蘭冒險家約翰·勞(John Law)依靠發行紙币和股票等金融投機手段來拯救法國經濟，結果在1720年因密西西比公司倒閉再一次爆發金融危機，以緻法國人在整個18世紀都始終對紙币、銀行、債券和股票等戒心重重，而這些本應是振興法國财政的有效手段。(56)因此不難理解，财政困難持續困擾路易十五和路易十六的政府。法國直到1800年拿破侖當政時期才建立了承擔國家儲備銀行職能的“法蘭西銀行”(Banque de France)，比英國的同類機構“英格蘭銀行”(Bank of England)晚了106年。由于缺乏高效的中央銀行，法國發行國債和循環支付利息等資金籌措手段極不可靠。在1716年到1771年間，法國的國債不僅沒有增加，反而減少了1/3。(57)故法國經濟學家艾薩克·德·平托(Isaac de Pinto)在1771年評論道，“毀滅法國金融的并非信譽本身，麻煩的是在需要之時信譽不起作用，這也許是後來(七年戰争中)災難的主要根源”。(58)
英國在斯圖亞特王朝時期也與法國一樣，不存在任何系統性的公共債務，英國國王通常也隻是從私人銀行家那裡借取臨時性的債務，然後依靠日後的稅收等收入來償還。但威廉三世入主英國之後改變了英國的财政手段，他意識到自己是外國人，故不願意通過提高對英國人的稅收額度來增加國庫收入，相反，他更願意将荷蘭的公共債券實踐引入英國。他的想法得到了英國議會領袖們的積極響應，他們也認為，通過對公共債務的直接投資将英國的有錢階層與政府綁到一起的确是一項好政策。光榮革命之後，英國政府開始大規模發行國債。英國國債種類繁多，一部分是可在一定期限後兌換的短期或稱貼現債券(unfunded debt)，也稱流動債務(floating debt)，另一部分是公司借貸等長期國債(funded debt)，也稱固定國債(consolidated debt)。其中，由大公司提供的長期國債對英國财政的貢獻最大，英國政府在授予大公司諸多貿易和其他特許權時往往要求公司向政府提供長期或永久貸款作為條件，如1698年英國議會要求重組中的英國東印度公司向政府提供200萬英鎊的貸款，1702年又要求該公司提供120萬英鎊貸款。(59)
為保證國債系統和财政運轉的穩定，英國政府努力将流動債務轉變為固定債務，即由大公司和大銀行受理散戶的短期債券，而這些公司和銀行集中向政府提供長期或永久貸款。例如，1711年，英國财政部與新建的南海公司(South Sea Company)進行交易，将900萬英鎊的短期債務一次性置換成固定國債。(60)在18世紀中，英國固定國債在國債總額中的比例大增，而流動國債份額則下降到無足輕重的地位。在1696年，英國固定國債為120萬英鎊，流動國債達1040萬英鎊，固定國債占國債總額的10.3％；到1748年，固定國債增達6870萬英鎊，流動國債卻隻有740萬英鎊，固定國債占國債總額的90.2％；到1785年，固定國債達2.396億英鎊，流動國債僅有580萬英鎊，固定國債占國債總額的97.6％。(61)
使所有這些國債事務得以順利運作的一大創舉是“英格蘭銀行”的建立。随着光榮革命後英國國債業務的擴展，老式的“錢莊”顯然已難以勝任現代金融業務。從1691年起，以威廉·帕特森(William Paterson)和邁克爾·哥德弗裡(Michael Godfrey)為首的一幫英國銀行家和富商倡議創建全新的全國性銀行來确保金融流通的安全。1694年英國議會終于同意他們的呼籲，但開出了這樣的條件：英格蘭銀行的120萬英鎊啟動本金将作為永久性貸款全部借給英國政府，政府則每年返回給該銀行8％約10萬英鎊的利息，并授予該銀行經營國債業務等一系列金融特權。(62)英格蘭銀行雖然由私人擁有和經營，但卻與英國政府有着極其密切的聯系，行使着許多本質上屬于政府的職能，實際上成為類似于國家儲備銀行的金融機構。正因為如此，雖然英格蘭銀行從一開始沒有一分錢現金(其本金已全部借給政府)，但它在世人眼裡卻是一個絕不可能倒閉的銀行，由此急劇吸納了龐大的資金，迅速擴張成為一個金融帝國，也成為英國政府幾乎取之不竭的資金來源，到1793年，英格蘭銀行的資金達1176.6萬英鎊，全部借貸給英國政府，之後銀行還獲得300多萬英鎊的盈利。(63)
光榮革命後英國諸多階層的利益在政府中得到了較大體現，他們對新政府充滿了信心，更擔心詹姆斯二世的複辟活動将會推翻合乎他們意願的體制，因此英國民衆非常踴躍地購買債券，英國民衆人均認領的國債額在威廉三世時期達3.10英鎊，到美國獨立戰争時期更增加到29.15英鎊。(64)購買英國國債的不僅有英國本國的民衆，還有許多外國人和外國銀行，如荷蘭人、西班牙和葡萄牙的猶太人以及法國的胡格諾教徒。正如沃勒斯坦指出的那樣，“英國國債賴以确立的關鍵信用是荷蘭銀行家及其金融盟友，包括那些組成所謂胡格諾教徒國際組織的人。”(65)這些源源不斷來自國内外的資金大大緩解了英國因戰争帶來的巨大财政壓力。在詹姆斯二世統治時期(1685—1688)，英國政府的年均财政支出僅為216.8萬英鎊，威廉三世時期(1688—1702)年平均支出猛增至600萬英鎊左右，其中1696年達799.8萬英鎊；安妮女王時期(1702—1714)年均支出達760萬英鎊，其中1711年達1514.5萬英鎊；奧地利王位繼承戰争時期(1740—1748)達900萬英鎊，其中1748年達1194.3萬英鎊；七年戰争時期(1756—1763)達1450萬英鎊左右，其中1761年即達2111.2萬英鎊。(66)但政府運作卻未受到任何阻遏，其原因就在于來自巨額國債的堅強支撐。英國國債總額在1700年達到1420萬英鎊，1763年增至1.326億英鎊，1783年達2.318億英鎊。(67)如此巨大的債務無疑超出英國政府的實際償還能力，即使是利息支付也已是沉重負擔。雖然英國國債約4％的利息額遠低于其他歐洲國家，隻有同時期法國國債利息的一半，但在1787年度，英國财政部僅支付國債利息就要耗費940萬英鎊，而當年英國整個的稅收和關稅收入隻有大約1300萬英鎊。(68)
不過，英國政府這種幾乎純粹靠舉債度日的做法，其危險性并不像想象的那樣大。就國内債務而言，政府通過稅收收入來支付債務的利息，等于把納稅人的錢轉給了國債債主，這種财富的轉換固然是損害一部分人而讓另一部分人得利，但就英國整體而言，這種轉換并未産生任何影響，“就如同一個人的錢從一個口袋轉到另一個口袋一樣”。(69)至于外債，英國政府需要将英國财富以支付利息的方式轉給其他國家，但在另一方面，正如一些經濟學家早就指出的那樣，“這種大量償還外币的需要，或許可以刺激(也的确刺激了)用于出口貿易的生産以及就業。”(70)無論是外債還是内債，光榮革命後英國政府通過國債獲得的大量資金使它得以大大提高國家支出，這種“國家支出的猛烈增長，特别是海軍部訂貨造成的對生鐵、木材、布匹和其他物資的巨大而持續的需求，造成一個‘反饋環’，促進了英國的工業生産，刺激了技術上一系列的突破”，(71)為工業革命的來臨開辟了道路。
此外，國債收入還使英國政府得以避免通過大幅度提高稅收來籌集戰費。當然，18世紀英國的稅收還是不斷增加的，稅收占國民收入的比例從斯圖亞特複辟王朝時期的3.5％增加到北美獨立戰争時期的11％—12％，(72)但英國的稅收始終是穩步增加而非驟增的，而且主要是依靠征收間接稅而不是直接稅，故普通英國民衆并沒有明顯感受到來自稅收的壓力，他們也因此不會對政府的對外戰争有太大的抵觸，這對維持英國的社會政治穩定也極有幫助，使英國政府得以在無需顧忌國内動蕩的條件下全心追求其對外政策目标。不僅如此，或許是作為英國政府的債主，許多英國人和英國公司最不願意看到的是現政府垮台從而讓自己的投資落空，他們也把政府打赢對外戰争、保持英國在國際體系中的優勢地位與自己的個人利益挂起鈎來，這不期而然地起到了凝聚英國民衆向心力的作用。
當進入19世紀英國的世界霸主地位更加牢固之後，伴随着工業革命的興盛和貿易的全球性擴展，英國政府獲取資金的其他途徑更加有效，對國債的依賴也逐漸減低。拿破侖戰争結束之時英國的長期國債總額達8.46億英鎊，而此後英國盡管經曆了克裡米亞戰争、鎮壓印度民族大起義和布爾戰争等重大對外戰争，其國債總額卻反而下降，到1914年第一次世界大戰爆發前，其長期國債額隻有6.51億英鎊。(73)（未完）